食品安全的造假售假行为未来有望“直接入刑”，在5月20日向社会公布的一份高规格中央文件中，中央重申了这一目标，并明确将修订完善刑法中危害食品安全犯罪和刑罚规定。

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中共中央、国务院近日印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》（下简称意见》）提出食品安全监管的目标，到2020年，基于风险分析和供应链管理的食品安全监管体系初步建立；到2035年，基本实现食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。

值得关注的是，《意见》明确提出，将修订完善刑法中危害食品安全犯罪和刑罚规定，加快完善办理危害食品安全刑事案件的司法解释，推动危害食品安全的制假售假行为“直接入刑”。

什么是“直接入刑”？与“入刑”的区别又在哪里？

我国的刑法规定，在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额达到5万元的构成生产销售伪劣产品罪。

这意味着，食品造假与其他产品造假混同在一起，并没有进行单独区分；此外，造假入刑设定了销售额达到5万元的门槛。“这一规定使得食品造假必须要达到相应的犯罪结果后，才能依法入刑。”中国人民大学法学院教授、中国消费者协会副会长刘俊海接受采访时说。

在司法实践中，2011年无锡销售假牛肉案、2014年7月上海福喜销售过期肉以及2016年破获的上海冒牌乳品等一系列食品造假大案，最终也是以生产销售伪劣产品罪、违法经营罪等罪名来判决的。

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据法治周末报道，在现行的监管模式中，对食品造假等违法行为的处罚，分为行政处罚问责和刑事问责两种手段。若违法行为达不到刑事问责标准，一般由市场监管等部门予以行政处罚；只有违法行为达到刑事问责标准，才由先期立案调查的市场监管等行政部门将案件移送公安部门，或者由公安部门直接立案调查，启动刑事程序。

警方人士坦言，这种监管格局造成当前食品安全领域“行政执法为主，司法介入不足”的局面。很大一部分食品造假案件，都是由于犯罪额度达不到入刑标准，造假者只接受了行政处罚，并不能真正发挥法律的威慑作用。

一个值得注意的信号是，近期对外披露的公安部内设机构改革中，一些新调整设立的内设机构首次亮相，其中就有食品药品犯罪侦查局。

刘俊海接受采访时认为，食品造假行为直接入刑可以逐步推进，可先从食品内在质量造假、情节严重的案件入手，最终全面铺开。

《意见》还多次提及食品安全“追溯”制度，并提出“推动农产品追溯入法”。

根据《意见》，食用农产品生产经营主体和食品生产企业对其产品追溯负责，依法建立食品安全追溯体系，确保记录真实完整，确保产品来源可查、去向可追。

国家将建立统一的食用农产品追溯平台，建立食用农产品和食品安全追溯标准和规范，完善全程追溯协作机制。加强全程追溯的示范推广，逐步实现企业信息化追溯体系与政府部门监管平台、重要产品追溯管理平台对接，接受政府监督，互通互享信息。

据悉，“食品安全全程追溯制度”已经写入现行食品安全法中。

食品安全法规定，食品生产经营者应当建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。

不过，在2006年颁布实施的农产品质量安全法中，则没有相应的追溯内容。

据南都记者了解，农产品追溯是食品追溯中最复杂和最艰难的部分。据农业农村部掌握的数据，我国居民以食用鲜活农产品为主，约占食品消费量的70%。

不过，鲜活农产品上市交易时大多数无生产日期、无质量检测报告、无生产主体信息，出现问题难以追溯到责任主体。在这种情况下，监管职责部门难以快速发现、快速追责；消费者面对来源不明、生产时期不明的农产品，难以理性选择。

农业农村部农产品质量安全监管司司长肖放认为，这一现象对我国农产品生产、加工、储存、运输与消费各环节都带来了较大影响，制约了农业产业现代化发展。加快推进农产品质量安全追溯体系建设，保障农产品质量安全具有迫切的现实要求。

多年来，农业农村部也在推动农产品追溯体系建设。在我国目前的食品安全监管部门职责划分中，农产品的监管属于农业农村部门的职责；市场监管部门则负责其他预包装食品、散装食品、餐饮以及保健食品的监管。

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据悉，2017年6月，农业农村部已经建成了国家农产品质量安全追溯平台并上线试运行，并配合出台了《农产品质量安全追溯管理办法》、国家追溯平台主体注册、标签使用等5项配套制度和7项基础标准，基本建立了统一的国家农产品质量安全追溯制度框架。同年，四川、山东、广东3省率先开展国家追溯平台试运行。

然而，“实施追溯管理主要是市场行为，现行法律法规缺少强制性要求。”农业农村部农产品质量安全监管司司长肖放曾坦言。此外，实施追溯管理会增加企业经营成本，目前市场环境下，追溯产品还难以体现出市场价值。现阶段我国农业企业发展水平很不平衡，市场需求也不平衡，全面推进追溯管理难度大。

对此，《意见》要求，研究修订食品安全法及其配套法规制度，加快修订农产品质量安全法，研究制定粮食安全保障法，推动农产品追溯入法。

《意见》也多次提及农兽药的监管，比如提出：开展高毒高风险农药淘汰工作，5年内分期分批淘汰现存的10种高毒农药，将实施化肥农药减量增效行动、水产养殖用药减量行动、兽药抗菌药治理行动，遏制农药兽药残留超标问题。

此外，《意见》还要求立足国情、对接国际，加快制修订农药残留、兽药残留、重金属、食品污染物、致病性微生物等食品安全通用标准，到2020年农药兽药残留限量指标达到1万项，基本与国际食品法典标准接轨。

在农业生产环节，意见还要求，将高毒农药禁用范围逐步扩大到所有食用农产品。落实农业生产经营记录制度、农业投入品使用记录制度，指导农户严格执行农药安全间隔期、兽药休药期有关规定，防范农药兽药残留超标。

中国农业科学院农产品质量与食物安全重点开放实验室主任王静向南都记者介绍，高毒农药毒性大，禁用、限用高毒农药对提高农产品质量和安全性有重要作用。之前没有完全禁用是在发展它的替代品，也就是低毒、低残留、高效的农药品种，现在应该说是这类替代品已经很多了，高毒农药这几年正逐步退出历史舞台。

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“现在完全没必要再使用高毒农药”，一位长期从事农地土壤污染防治工作，并有着多年农地种植经验的业内人士也向南都记者表示，高毒农药要禁就最好一次性禁掉。

2015年，农业部相关负责人谈及高毒农药时曾表示，“全面淘汰剧毒、高毒农药尚不可行。因为地下害虫、线虫、仓储害虫等病虫的防治，目前还主要依赖高毒农药。新农药的开发周期长，短期内难以找到理想的替代品种，全面禁用剧毒、高毒农药，不利于农业生产和粮食安全”。

对此，该业内人士认为，禁用高毒农药时，最好不要留下使用的空间，否则一些种植户可能由于并不知道什么情况下该用，什么情况下不该用，而扩大使用范围。

“另外，防治地下害虫也没必要都用高毒农药，现在有很多办法可以解决这个问题”，他表示，即使一次性禁掉高毒农药，对农业生产也不会产生太大影响，“有害虫，农民自然会想其他办法，防虫的办法很多的，关键是转变思想观念”。

《意见》提出，将体系检查从婴幼儿配方乳粉逐步扩大到高风险大宗消费食品，着力解决生产过程不合规、非法添加、超范围超限量使用食品添加剂等问题。

“体系检查”全称“食品安全生产规范体系检查”，属于常规性检查，属于国家对食品安全事前管理的一部分。体系检查的内容、项目和范围涵盖了食品生产所有领域，对整个生产流程、各生产环节、生产环境和危害分析进行全方位的监督和评估，从而加强对企业的管理，减少食品安全事故发生。

业内人士指出，体系检查并非产品质量检查。体系检查缺陷并不一定代表产品质量有问题，更多是防患于未然，从源头消除食品安全风险。 体系检查“是用‘显微镜’去查找企业质量安全管理缺陷，可谓最严格监管，行业内对此项制度设计有“食品安全审计”的说法。

2015-2018年，原国家食药监总局以及机构改革后的国家市场总局接力完成了婴幼儿配方乳粉企业食品安全生产规范体系检查，国内108家婴幼儿乳粉企业全部接受了检查。

通过婴幼儿配方乳粉食品安全生产规范体系检查工作的开展，婴幼儿配方乳粉抽检中不符合食品安全国家标准的情况由 2015年 的 1.1% 降 至2018年的 0.2%， 特 别 是符合国家标准但不符合产品包装标签明示值的情况由 3.1% 降至0.1%。

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婴幼儿配方乳粉在过去是食品监管的重点对象。随着体系检查扩大到高风险大宗消费食品，对肉、蛋、奶、米、面、油等日常大宗消费食品的监管也将趋严。

国家市场监管总局在一季度新闻发布会上曾表示，2018年日常消费大宗食品抽检合格率较高：乳制品合格率为99.7%；速冻食品合格率为99.7%；食用油、油脂及其制品合格率为98.8%；蛋制品、粮食加工品、肉制品合格率分别为99.3%、98.5%和97.5%。

一位专注于食品监管的专家向南都记者表示，体系检查对于监管队伍的专业化是很大的挑战；体系检查要充分发挥监管部门和社会第三方专业机构的协作合力，比如通过购买服务委托外包一些检查工作。

这位专家同时表示，现在只有少数地区发育出了第三方专业机构，大部分地区还没有这种条件。体系检查对企业也提出更高要求，和普通检查完全不一样。企业本身要适应这种高水平的监管，挑战也是巨大的。

采写：南都记者 吴斌 见习记者 张胜坡