落户新政

城门能否真正打开

本刊记者/黄孝光

本文首发于总第896期《中国新闻周刊》

4月8日，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《任务》），提出继续加大户籍制度改革力度，对各类人口规模城市的落户政策均进行了提档升级。

过去几十年户籍制度变革中，每次新文件的出台均引发热议，此次《任务》出台，有媒体评论其“足以改变国运”， 是“对盘桓数十年之久的户籍壁垒的最重一击”。

多名学者在接受《中国新闻周刊》采访时表示，落户新政并非横空出世，而是对过去户籍政策改革的进一步深化，中国户籍制度的改革仍然任重道远。

打开城门

《任务》要求，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制。

中国人口与发展研究中心副研究员黄匡时认为，Ⅱ型城市是我国城区人口分布的主体所在，取消这类城市的落户限制，会使很多城市达到修建城市地铁的人口规模最低门槛，或将引发城市新一轮的基础设施投资。此外，还会让不少200万～300万的Ⅱ型城市升级为300万～500万的Ⅰ型城市。

据有关机构估算，目前城区常住人口100万～300万的Ⅱ型城市一共65座。其中，石家庄市早在《任务》出台前便已行动，在今年3月取消了在城区、城镇落户条件限制，成为省会和副省级城市中，首个实现零门槛落户的城市。

《任务》对城区常住人口300万～500万的13座Ⅰ型大城市提出的要求则是，全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

即便是城区常住人口500万以上的超大特大城市，落户政策也有所变化。《2018年新型城镇化建设重点任务》提到，“超大特大城市要区分城区、新区和所辖市县，制定差别化落户条件，探索搭建区域间转积分和转户籍通道。”

这种一城之内的差别化落户方法未在今年的文件中出现。在上海交通大学特聘教授陆铭看来，在一个城市内部还要区分城郊，看上去是一条过渡路径，但会衍生将来制度如何并轨的问题，并不具备可操作性。

针对超大特大城市，此次政策强调的是调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

《任务》公布之后，北京市人力资源和社会保障局相关负责人向媒体透露，今年积分落户政策不会有政策层面的调整。

一直严控的上海则立即表态将放松。4月10日，在“推动高质量发展调研行”上海站情况通报会上，上海市发改委副主任朱民表示，正积极谋划户籍制度改革，“上海户籍打分制度将进一步优化，针对特色人才将制定相应引进标准，同时进一步放宽外籍优秀高校毕业生在上海就业”。

“过去几年上海外来人口流失过多，此番调整一定意义上是在纠偏。”易居研究院智库中心研究总监严跃进向《中国新闻周刊》提到，今年的落户新政相比以往明显细化，按照这个趋势，“明年还会更加放松”。

虽然此次政策发布引起强烈关注，但在国家发改委发展规划司原司长徐林看来，此次政策并无太大突破，只不过“说得更具体一点罢了”。他告诉《中国新闻周刊》，每年发改委规划司出台的城镇化规划，都会对落户政策提出新要求，但是各地没完全按要求去做。

农业转移人口市民化

而外界关心的另一点是，户籍政策为什么会选择当前的时间节点放宽。

“随着实践的不断发展，通过行政力量抑制超大特大城市的人口规模，然后引导到中小城市的政策导向，被证明很难带来相应的回报，相反却在一些地方带来严重的债务问题。”陆铭认为，市场化改革的呼声越来越强烈，再加上经济面临下行的局面，迫切要求提高生产要素的配置效率，这给决策者带来调整户籍政策的压力。

与此同时，正如《任务》所言，“加快农业转移人口市民化”也是出于推进新型城镇化的需求。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥向《中国新闻周刊》介绍，在城镇化程度的计算上有户籍城镇化率（户籍人口占总人口比重）和常住人口城镇化率（城镇常住人口占总人口比重）两个指标，两者差距越大，说明非户籍人口比重越大，容易造成“不稳定城镇化”的现象，这正是当下中国面临的难题。

而现在，中国已出现常住人口城镇化率远高于户籍人口城镇化率的情况。国家统计局数据显示，2018年常住人口城镇化率为59.58％，户籍人口城镇化率为43.37％，两者数据相差达到16.21％。另外，2018年末全国人户分离人口数量高达2.86亿人。

在户口未全盘放开之前，中央政策对“重点群体”的强调和各地方城市在抢人大战中对高学历人才不约而同的落户优待，使得不同群体适用着不同的政策指向。具体而言，过去户籍向高学历人才倾斜，而低学历人群想要落户城市则困难重重。

在此背景下，严跃进认为《任务》出台意味着城市在后续类似大中专院校毕业生落户方面，不光不会设置障碍，而且还有可能会给予各类激励措施；另一方面，全面放开放宽落户条件，对农民工群体具有重要意义。

事实上，“加快农业转移人口市民化”的表述被写进《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，农业转移人口中，农民工群体占比最重，是这两年加快非户籍人口在城市落户的重点。

根据国家统计局数据，2017年外出农民工17185万人，其中进城农民工有13710万人。但是因为担心农村权益的保障问题，大多数农民工不愿在城市落户。

对此，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊曾公开表示，现阶段农民进城落户定居，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民意愿，不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户的条件。

“现在国家的政策制定者，实施者们都转变了观念了，但是政策的接受者观念没转变。”户籍专家、中国人民公安大学治安系教授王太元说。

据恒大研究院院长任泽平研究显示，中国人口流动呈现如下格局：一二线城市常住人口持续大幅流入，三线稍有流入，四线基本平衡，五六线持续净流出。他推断，未来新增的城镇人口约有60％将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等七大城市群。

偏大的城市人口流入，偏小的城市人口流出。陆铭认为这在宏观上有利于提高劳动力资源配置效率，在微观上有利于个体通过劳动力流动获得就业机会的改善和经济收入的提高，是世界各国通行的规律。“前些年国家试图用行政管理的手段去扭转这个趋势，被证明是螳臂挡车，现在思路调整过来了。”

“小局”和“大局”

与之前的户改政策相比，《任务》对各类人口规模城市的落户政策均进行了提档升级，但能否在今年完整落地，专家们均持审慎意见。

2014年户籍制度改革时，王太元写了份内参，提醒相关部门防止“肠梗阻”现象——顶层设计和公众需求本来一致，但地方的政策执行者选择性执行，使得政策落地困难。

黄匡时举了一个例子：针对全面取消落户限制的要求，有些城市表面上取消落户限制，实质上是将原来的常住人口或者流动人口放在公共户口上。尽管这也算落户，但是在子女上学、社会保障、医疗保险等方面依然与非公共户籍存在差异，依然是事实上的“二等公民”。去年西安开启“最优落户政策”，并吸引近50万人落户，但其后针对新落户者参加高考推出的“三年学籍+三年户籍”规定便引起争议。

放开除超大特大城市外的城市落户限制，意味着教育、卫生、治安、交通、环境等方面的落户成本增加。陆铭分析称，新政落地的挑战将来自于两个层面：“一个层面是关于户籍改革的意义，公众认识恐怕不足，把区域间发展不平衡，归结为劳动力和经济资源向少数东南沿海地区和大城市的集中，又把在大城市出现的城市病归结为人多所致。另外一个难点是地方政府的行为，它们在执行政策时往往只注重眼前利益。”

理论上，一个人在哪个地方生活工作，哪个地方就应该视其为本地人，给予其相应的基本公共服务。但现实当中，一些地方政府只见“小局”而忽略了“大局”。

“小局是，别人在我这儿工作、创税，但不占用我的公共服务，我的日子就好过了。大局则在于，这对广大农民工和整个国家的现代化是极为不利的。”李国祥说，放开户籍管制虽然短时间内可能会增加财政负担，甚至引起部分居民的反弹，但从一个地方的长期发展来看，积极意义也远远大于负面效应。